Lemping av industrivilkåret for fiskeindustribedrifter – Kommunenes stilling

av advokat Stein Owe

 Kongen i statsråd avgjorde 6.3.2015 klage fra Hammerfest kommune over Nærings- og fiskeridepartementets vedtak om en omdefinert og redusert aktivitetsplikt for Havfisk ASA i forhold til virksomheten ved Norway Seafoods AS’ fiskeindustrianlegg i Hammerfest. Klagen ble ikke tatt til følge.

Foredraget til den kongelige resolusjon inneholder vurderinger og standpunkter som både er forvaltningsrettslig interessante, og som kan være retningsgivende for kommuners stilling i fremtidige saker. Det er imidlertid ikke gitt at det som der legges til grunn, i alle henseender er riktig.

Kommunens klagerett

Ett av de spørsmål som behandles, er hvorvidt Hammerfest kommune i det hele tatt hadde klagerett i denne saken.

Etter forvaltningsloven § 28 kan et enkeltvedtak som dette, påklages av «en part eller annen med rettslig klageinteresse». I lovens § 2 defineres «part» som «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Det er på det rene at «person» også omfatter juridiske personer og organisasjoner.

I vurderingen av spørsmålet om klagerett tas det utgangspunkt i deltakerlovens regler om ervervstillatelse. Det påpekes at fiskeindustribedrifter kan gis dispensasjon etter deltakerloven til å eie fiskefartøy dersom næringsmessige og regionale hensyn tilsier det. Det er med utgangspunkt i en slik dispensasjon for å sikre råstofftilførselen til industrianleggene at Havfisk ASA eier torsketrålere.

Videre fremholdes det at vedtak etter deltakerloven regulerer forholdet mellom myndighet og fartøyeier, og at det er fartøyeier som får sin rettsstilling regulert ved tildeling av fisketillatelser og vilkår. Rettsstillingen til kommuner eller andre som nyter godt av trålernes virksomhet og råstofftilbud er ikke «umiddelbart regulert» i vedtakene, og disse får ingen rettigheter ved tildeling av fisketillatelser. Dette er riktig, men den formuleringen som her brukes, viser at slike vedtak og vilkår ikke er uten virkning for de aktuelle kommuner.

Det slås fast at det er vedkommende trålrederi som er part i forhold som gjelder rederiet og rederiets trålere, blant annet når vilkår knyttet til rederiets fartøy endres. Jeg forstå dette slik at det er rederiet som oppfyller den første delen av forvaltningslovens definisjon av begrepet «part», altså er den en avgjørelse retter seg mot. Men hva med det neste leddet i definisjonen? Jeg antar det er forholdet til dette leddet man sikter til når det sies:

«Hammerfest kommune er heller ikke part på annet grunnlag, da vilkårsendringen ikke retter seg direkte mot kommunen i denne henseende og heller ikke fratar kommunen noe rett. Kommunen har ikke noen rettsvernet stilling gjennom vedtaket.»

Problemstillingen er imidlertid altså hvem «saken ellers direkte gjelder». Her vil bl.a. formålet bak vilkåret komme inn. Dette er hensynet til å opprettholde næringsaktivitet og dermed sysselsetting og bosetting. At slike samfunnsmessige hensyn ligger bak vilkåret, og også dispensasjonen som er grunnlaget for de tillatelser som vilkår knytter seg til, kan tilsi en vid ramme for hvem som skal anse som part i slike saker. Det synes i utgangspunktet ikke urimelig å anse at en sak om lemping av industrivilkåret, «direkte gjelder» vedkommende kommune som fellesskapets ivaretaker av slike interesser i lokalsamfunnet.

Et annet forhold som kan ha betydning i den konkrete vurdering som må foretas, er hvor vesentlig skadevirkningene av et tiltak vil kunne være. Dette kan omformuleres til et spørsmål om styrken i interessene til den det er aktuelt å anse som part. Dette moment kan lede til at kommuner kan vurderes ulikt i forhold til spørsmålet om man må anses som part i relasjon til slike vedtak, ut fra hvor avhengig den enkelte kommune er av den aktuelle industrivirksomhet.

Den som anses å være part i en forvaltningssak, har ikke bare adgang til å påklage vedtak i saken. Det følger også flere andre «prosessuelle» rettigheter med det å være part, f.eks. rett til forhåndsvarsel når vedtak vurderes, rett til dokumentinnsyn og begrunnelse av og underretning om vedtak som er truffet. Det kan tenkes at disse øvrige partsrettigheter vil bli brukt som et argument mot at kommuner skal ha partsstilling i saker om lemping av industrivilkår, ut fra en betraktning om at dette vil føre til en mer byrdefull saksbehandling i disse sakene. Dette synes imidlertid ikke å ha særlig vekt. Dels vil ikke saksbehandlingen bli så mye mer byrdefull fordi om saksbehandlingskravene må ivaretas også overfor kommunen i tillegg til fartøyeier. Dels synes det rimelig å gi kommunen også denne typen rettigheter dersom man anser kommunen for å være berørt på en slik måte at en partsstilling er begrunnet.

Det er som nevnt ikke bare parter som har adgang til å påklage et forvaltningsvedtak, men også andre med rettslig klageinteresse. Det er altså tale om en videre krets. Det legges til grunn at «rettslig klageinteresse» i utgangspunktet skal forstås på tilsvarende måte som reglene som gjelder for adgangen til å gå til søksmål ved domstolene, og slik at det i alle fall ikke skal mer til før man er klageberettiget.

Jeg oppfatter det slik at det siste leddet i den vurdering som departementet foretar av om Hammerfest kommune har klagerett, dreier seg om hvorvidt kommunen har rettslig klageinteresse til tross for at den ikke anses som part. I denne sammenheng sies det at man har lagt vekt på at Hammerfest kommune påstår at vilkårsendringen er til skade for næringsliv og sysselsetting i kommunen, hensyn som kommunen som ivaretaker av lokale samfunnsinteresser kan ivareta. Man kommer under tvil til at det må aksepteres at kommunen opptrer som slik representant og i lys av dette hensynet kan ha klagerett etter forvaltningsloven.

Etter mitt syn er dette en «forsiktig» konklusjon. Dersom man ikke mener at det er grunnlag for å anse kommunen som en part i saken, synes det i alle fall nærliggende å anse kommunen for å tilhøre den videre krets med rettslig klageinteresse. Det innebærer som nevnt også at kommunen i utgangspunktet må ha tilstrekkelig søksmålsinteresse.

Omgjøring av eget tiltak

Hammerfest kommune hadde i denne saken bl.a. anført at Nærings- og fiskeridepartementets lemping av industrivilkåret var en omgjøring av eget tidligere vedtak, og at man ikke hadde adgang til dette når det ikke var søkt om endring av vilkåret. Man anførte også at vedtaket var til skade for de interesser kommunen representerer på vegne av lokalsamfunnet om å opprettholde anleggets drift på tidligere nivå.

Nærings- og Fiskeridepartementet bekrefter at det er tale om omgjøring av eget tidligere vedtak. Departementet peker imidlertid på at man etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav a) har adgang til slik endring når «endringen ikke er til skade for noen som vedtaket retter seg mot eller direkte tilgodeser». Man gjentar at det er fartøyeier som har fått sin rettsstilling umiddelbart regulert ved vedtakene og vilkår knyttet til disse. Endringen av aktivitetskravet er ikke til skade for fartøyeier. Hammerfest kommune, som målfører for lokale interesser, er ikke direkte tilgodesett i vedtak/vilkår og har ikke ervervet rettigheter gjennom tillatelser og vilkår gitt Havfisk ASA. Kommunen har således ikke en partsstilling.

Det som her refereres, kan illustrere betydningen av det som er sagt ovenfor i denne artikkelen om en mulig partsstilling for kommunen. Det synes som Nærings- og fiskeridepartementet legger til grunn at dersom kommunen måtte anses som part i saken, ville man være avskåret fra å foreta omgjøring i medhold av den nevnte bestemmelse i forvaltningsloven. Det er neppe full parallellitet mellom de som anses som part, og de som er beskyttet mot omgjøring etter denne bestemmelsen. Som hovedregel vil man imidlertid være beskyttet som part.

Muligheten for omgjøring av eget vedtak må da bedømmes ut fra de strenge ulovfestede regler på dette området. Departementet er selv inne på disse reglene. Etter å ha avvist at kommunen er part, sier man at det heller ikke kan oppstilles et krav om at departementet må foreta en interesseavveining hvor det kreves tungtveiende grunner for at kommunen på vegne av lokale interesser må vike til fordel for den private part før vedtaket kan omgjøres.

Spørsmålet om en kommune vil være part i en sak om lemping av plikt til å opprettholde industriell aktivitet i lokalsamfunnet, kan altså ha betydning i flere relasjoner. Dessuten er det et eget spørsmål om man i alle fall vil ha klage- og søksmålsinteresse.